2016-10-14 19:15 |
Мнение учёного | Известный экономист – о моде на децентрализацию и реальных путях развития муниципалитетов Одной из тем для дискуссий в Государственной Думе нового, седьмого, созыва может стать перераспределение полномочий между центром, регионами и муниципалитетами, прежде всего – в налоговой сфере.
В ходе минувшей предвыборной кампании по этой теме высказывались представители разных, диаметрально противоположных по взглядам политических сил. Так, ПАРНАС в своей программе требовал дать регионам и муниципалитетам возможность «самостоятельно распоряжаться заработанными средствами» при условии, что «доля федерального центра в консолидированных доходах страны не должна превышать 40 процентов, доля муниципалитетов не должна быть меньше 40 процентов». У «единороссов», по сути, те же предложения упаковывались в более мягкие и обтекаемые формулировки: надо добиться справедливого распределения средств между центром, регионами и муниципалитетами, прежде всего – увеличить поступления в местные бюджеты. По вопросу налоговой децентрализации мы попросили высказаться независимого эксперта, признанного специалиста в сфере бюджетной политики Александра Соломахина, заместителя директора по научной работе Воронежского филиала Российской академии народного хозяйства и государственный службы при Президенте Российской Федерации, доктора экономических наук, профессора.
Александр Соломахин. Фото Дмитрия Чушкина
–Александр Николаевич, существующая система распределения налогов – в разрезе федеральный – областной – муниципальный бюджет – основана на том, что города и районы получают необходимые средства сверху, через бюджетные трансферты и фактически лишены собственных финансовых ресурсов для развития. Согласны ли вы с распространенной точкой зрения, что надо дать муниципалитетам больше воздуха – больше своих денег?
– Этот вопрос нельзя рассматривать в отрыве от общей ситуации. Макроэкономический фон, сложившийся после 2014 года, на мировом уровне в целом достаточно негативный. Последний прогноз Минэкономразвития РФ говорит о том, что до 2019 года – а то и далее – ждать существенного роста макроэкономических показателей не приходится. Судя по последним месяцам, даже экономика Китая, одна из самых динамичных, – почти не растет. Темпы роста экономик ЕС и США не оправдывают ожиданий. Соединенные Штаты – в ближайшие три года, если все будет хорошо – могут показать экономический рост лишь в пределах от 0,5 до одного процента, темпы экономического роста еврозоны – вообще не больше одного процента.
Все это самым непосредственным образом влияет и на ситуацию в России. Для формирования федерального бюджета на следующий год за основу взят базовый сценарий Минэкономразвития РФ, составленный из расчета цены на нефть в 40$ за баррель. Это очень сдержанная оценка. И она красноречиво свидетельствует о том, что складывающаяся экономическая конъюнктура не предполагает большого роста цен на углеводороды. Такое положение дел не позволит нам получить избыток федерального бюджета. Значит, в течение текущего и следующего годов мы израсходуем средства Фонда национального благосостояния. Т. е. существенно возрастет бюджетный дефицит. Он уже в районе 2,3 трлн. рублей. С учетом таких перспектив говорить о резкой смене системы межбюджетных отношений – в рамках консолидированного бюджета РФ – совершенно не приходится.
– Насколько такая макроэкономическая ситуация отразилась на муниципалитетах?
– В начале года сокращение некоторых статей государственных расходов привело к тому, что муниципальные бюджеты потеряли 15-20 процентов доходной части по сравнению с прошлым годом. И ситуация будет развиваться в русле этого негативного тренда – особенно с учетом истощения Фонда национального благосостояния в 2017 году.
Отмечу, что антикризисные меры Правительства РФ дают свои результаты. И, думаю, столь резкого сокращения трансфертов в бюджеты муниципалитетов, как в прошлом году, уже не будет. Но дополнительных источников в бюджете нет. Даже при цене на нефть в районе 50$ за баррель – мы получим «нулевой» бюджет, т. е. без профицита, за счет которого можно было бы повысить доходы муниципалитетов, в частности, путем делегирования на муниципальный уровень дополнительных полномочий по налогообложению.
Прежде чем задумываться о перераспределении налогов на муниципальном уровне, надо сначала получить позитив в экономике, в поступлении налогов.
– Призывы к налоговой децентрализации раздавались не только со стороны оппозиционных партий, но и от некоторых представителей партии парламентского большинства. А если, несмотря на сложную ситуацию, все-таки будет проявлена политическая воля по проведению в жизнь таких изменений?. .
– Что касается политической воли, то напомню, что в Послании Федеральному Собранию, оглашенному в декабре 2014 года, Президент РФ Владимир Путин объявил мораторий на изменение налогового законодательства до 2019 года. И вполне понятно, почему глава государства задал такой тренд. Несмотря на то, что динамика нашей экономики далека от желаемой, – состояние последней стабильное. Впервые за долгие годы рубль не упал в августе. Это дает позитивный сигнал: финансовая ситуация в экономике стабилизировалась. Имею в виду в первую очередь финансово-бюджетную сферу.
И наряду с рекапитализацией банков в 2014 году мораторий на изменение налогового законодательства – важный фактор поддержания такой стабильности. Ведь понятность и прозрачность взаимоотношений бизнеса и государства дает экономическую основу для расширения налогооблагаемой базы. Поэтому можно с высокой долей уверенности сказать: ничего в системе налогообложения меняться не будет. По крайней мере, в ближайшее время.
– А если абстрагироваться от текущей экономической конъюнктуры, разве нынешняя система налогообложения, которая еще с 90-х годов развивалась только в направлении методичного перераспределение налоговых сборов именно в пользу федерального центра, является оптимальной? Не служит ли она тормозом для развития муниципальных образований?
– Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по решению этих вопросов. Под исполнение этих полномочий субъект Федерации и выделяет субсидии, а в случае передачи органам местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий – субвенции (из регионального или федерального бюджета).
Возникает вопрос: смогут ли выжить муниципалитеты, если вышеперечисленные трансферты заменить на их собственные средства, формируемые, прежде всего, за счет сбора налогов на местах? Полагаю, если мы поступим подобным образом, то такие города, как Воронеж, Россошь, Лиски, может быть, еще и Анна, Борисоглебск, действительно начнут жить чуть лучше. Но остальные будут получать в разы меньше от того объема средств, который им поступает сейчас. Они просто не смогут дотянуться до той критической планки по наполнению собственных бюджетов, которая необходима для нормального функционирования местной власти. Выравнивание же бюджетной обеспеченности муниципалитетов возможно только при наличии такого «общего котла», благодаря которому происходит перераспределение средств.
Здесь приведу совершенно точное и актуальное по сей день определение Петра Столыпина: «Протяженность нашей страны – это и наше преимущество, и наше проклятие». У нас 22,9 тыс. муниципальных образований, разбросанных по огромной территории России и в подавляющем своем большинстве (99 процентов) не самодостаточных с экономической точки зрения, поэтому мы не имеем физической возможности дать всем муниципалитетам собирать налоги так, как они сами того хотят.
Но должен сказать, наша схема, при которой право формирования системы налогообложения принадлежит федеральному центру, а региональная власть обладает правом лишь в определенных пределах регулировать налоговую, тарифную политику, не является какой-то уникальной, тем более противоречащей мировой практике. Например, и в США у муниципалитетов нет права формировать систему налогообложения, установление налогового законодательства начинается с уровня штата. Просто это богатая страна, в которой государственная власть зачастую может дать своим муниципалитетам средства на развитие не по своим скромным возможностям, а по их потребностям. Только такие небольшие и экономически стабильные страны, как Швейцария, могут позволить себе расширять налоговые полномочия своих кантонов. Но это совсем не наш случай.
– Каков же выход из сложившейся ситуации, при которой местная власть работает на пределе своих возможностей и в большинстве случаев не способна заниматься развитием территории?
– Выход не в том, чтобы взять все и поделить. Выход – в повышении эффективности бюджетной политики на местах. Здесь надо перенести акцент с вопроса о расходах на вопрос о доходах. Проще говоря, нам нужно работать с меньшими затратами. Если раньше мы проводили закупку оборудования или строили детский садик, не думая при составлении технического задания, какие материалы лучше использовать, каким способом лучше возводить здание, в каком месте лучше это делать, то сейчас надо думать: оптимизировать, минимизировать затраты на реализацию таких проектов. С другой стороны, следует развивать общественный контроль. Очень хорошо в этом помогает проектное управление.
– Что оно из себя представляет?
– Проектное управление – это внедрение таких изменений в нашу деятельность, благодаря которым мы с минимумом затрат получаем максимальный результат. Именно проект как комплекс мероприятий, взаимоувязанных по целям, задачам, срокам, ресурсам и индикаторам достижения намеченного, позволяет все четко просчитать и с наибольшей эффективностью потратить государственные средства. Сейчас переход государственного и муниципального управления на проектные рельсы является центральным трендом. Ранее бюджет формировался постатейно по расходам прошлого года, плюс в него закладывались всевозможные индексы, связанные с инфляцией.
С 2014 года в соответствии с 179-й статьей Бюджетного кодекса РФ бюджет любого уровня должен быть программным. Однако Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который определяет понятие государственной и муниципальной программы, не содержит такого понятия, как проект. Хотя, по определению, программа должна включать совокупность проектов, объединенных общей целью. Несмотря на это, сегодня формирование программных бюджетов в муниципалитетах не учитывает расходы по конкретным инфраструктурным проектам, и пока ситуация мало изменилась.
Отношение к муниципальным программам примерно такое же, как к прежним статьям бюджетных расходов. Живем, как и жили прежде по расходным статьям. Муниципальные программы формируются для того, чтобы обосновать выделение определенного количества денег, при этом не учитывается содержание конкретных инфраструктурных проектов.
При внедрении проектного управления ситуация разворачивается на 180 градусов. Ведь для того чтобы сформировать муниципальную программу на основе проектов, лицу, ответственному за исполнение программы, требуется доказать, почему затраты по каждому проекту именно таковы, а не больше или меньше, почему именно такой перечень проектов включен в программу, каково будет их реальное содержание и соответственно какой на это требуется бюджет. Суммируем стоимость проектов – получаем затраты всей муниципальной программы.
– А есть ли примеры успешного проектного управления в государственном секторе?
– Если говорить о комплексных решениях, затрагивающих муниципалитеты, то можно отметить Белгородскую область, где в 2010 году сформирована система управления государственными и муниципальными проектами, проработана нормативная база и созданы проектные офисы не только на уровне региона, но и в муниципальных образованиях. Государственные и муниципальные программы рассматриваются как портфели проектов с четкими показателями эффективности.
Из своего опыта могу привести работу по формированию КИП (комплексного инвестиционного плана) до 2020 года и внедрению системы управления проектами в деятельность администрации города Россошь. В настоящее время в России это единственный и уникальный случай внедрения системы управления проектами в моногороде.
Когда мы начали эту работу совместно с администрацией, выяснилось, что Генеральный план Россоши сегодня не отражает городских реалий, а содержание проектов КИП и мероприятий муниципальных программ на него не опирается. Мы стали исходить из общих требований и нормативов плановых документов, обосновывать, что сегодня нам необходимо для развития городской инфраструктуры, все посчитали. В результате выяснилось, что бюджетные затраты по инфраструктурным проектам могут быть почти в два раза меньше. Понятно, что Генеральный план Россоши в таком виде требует доработки, и эта работа в настоящее время идёт, но проектное управление в этом случае позволяет четко понять, что сколько стоит и какие затраты будет нести город.
– Вы привели пример относительно крупного райцентра, а применимо ли проектное управление к сельскому поселению? Ведь для того чтобы решить какую-то серьезную проблему, например, водоснабжения, все равно приходится просить поддержку наверху, добиваться выделения трансфертов из вышестоящих бюджетов.
– Проектное управление применимо к любому муниципальному образованию. У всех есть схемы территориального планирования и генеральные планы. Может, они не так уж качественно проработаны… Но когда мы внедряем проектное управление, люди начинают понимать, что генпланы, стратегии социально-экономического развития территорий и разработанные на их основе комплексные программы социально-экономического развития, – это не просто какие-то пылящиеся в шкафах бумаги, это рабочие документы, на основании которых необходимо разрабатывать и реализовывать конкретные проекты. А пока этого нет – все и будет сводиться к жалобам на нехватку денег, которые мы постоянно слышим. Но нет ни одного человека, а тем более целого муниципального образования, которому хватает финансовых средств.
Вместе с тем, когда у вас есть понимание, как вы будете реализовывать проекты развития, вы точно будете знать, на какие потребности у вас не хватает ресурсов. И тогда, уверяю вас, найдутся для вашей территории и бюджетные средства, и средства частных инвесторов.
Вот, например, в Нижнедевицкий район в свое время было очень грустно заезжать. Я знаю там ситуацию, поскольку помогал местной администрации делать сначала стратегию социально-экономического развития, а потом программу комплексного социально-экономического развития. И там приняли эти документы как руководство к действию.
Побывал недавно в этом районе как член Общественного совета при департаменте развития муниципальных образований Воронежской области. Ситуация серьезно изменилась и это отразилось на благоустройстве территории. При всех жестких бюджетных ограничениях – средства нашлись.
Убежден, даже в депрессивных муниципалитетах проектное управление, если его внедрять реально, а не на бумаге, позволит обеспечить базовые, по выражению Президента, условия жизни для людей. В результате они перестанут уезжать из этих сел, поскольку появится необходимая социальная и инженерная инфраструктура – и вместе с этим возможность достойно жить.
– Но действительно ли дело в проектном управлении? Может, все упирается в личность сильного главы, который умеет выбивать средства?
– Но дело-то прежде всего в объективной оценке того, что необходимо. Какие у вас первые потребности. Вам необходимо водоснабжение? Давайте анализировать этот вопрос. Как, где, что поставить, каким образом распределить? И уже с этим четким пониманием постучаться в одну дверь, во вторую, в третью… Там не открыли, здесь не дали ответа… А в восьмой двери приняли. Безусловно, для этого необходима определенная квалификация и желание работать. А у нас главы приходят в вышестоящие инстанции и не могут обосновать свои потребности, показать, в чем проблема. Просто говорит: дайте денег. Его спрашивают: зачем? И начинаются невнятные объяснения: раньше-де так было, сейчас тоже хотим столько. Ему и отвечают: не нужно тебе это.
– А как изначально определить те потребности, о которых вы говорите, приоритеты развития?
– Любой муниципалитет – уникальное образование. Перейди из одного села в другое – и все по-разному совершенно. Даже менталитет людей иной. У нас в стране проводится сельхозперепись. Я думаю, нужна и муниципальная перепись. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает целый ряд демократических процедур – от референдума до опроса граждан. Хотите решить вопрос с приоритетами стратегического развития муниципального образования – спросите сначала людей, как будем жить дальше, что мы будем делать. Конечно, этому мешает еще сохраняющееся «советское» отношение населения к начальству – им-де наверху виднее, они сами для нас должны что-то делать.
Проблема формирования гражданского самосознания остается крайне актуальной. Надо трансформировать отношение людей. Думаю, развитие движения ТОС, которому дал старт губернатор Алексей Гордеев, в этом поможет. Ведь местные активисты объединяются, самостоятельно разрабатывают свои небольшие проекты, подают их на конкурс грантов и сами реализуют эти замыслы после получения госфинансирования.
Когда такое решение – пусть дорогое, пусть затратное, но сформированное консолидировано, с учетом мнения населения по этому поводу – выражено в документах стратегического планирования с соответствующими целевыми индикаторами, у местных глав, местных администраций появляется очень серьезный аргумент. Поверьте, то изменение инструментов реализации бюджета, о котором я говорю, почти автоматически дает повышение бюджетной эффективности, качества муниципальных услуг.
Но, конечно, следует оговориться, что муниципалитеты пока не имеют того кадрового потенциала, который был бы способен соответствовать названным подходам. Одна из главных причин – отсутствие лидерства. Недостаток желания реализовывать собственные полномочия в рамках закона. И эта причина не имеет никакого отношения к бюджету, к налоговой системе! А значит, сколько денег не дай – все равно пропадом пропадут.
Надо менять систему административного управления. Надо менять систему подготовки кадров. Надо формировать эффективный менеджмент, эффективные методы и инструменты, связанные с работой на уровне муниципалитетов.
– Александр Николаевич, правильно ли мы вас поняли, что в условиях ограниченности возможностей российского бюджета в контексте негативной мировой экономической конъюнктуры рассчитывать муниципалитетам остается только на улучшение качества управления и соответственно повышение эффективности бюджетных расходов?
– Совершенно верно. И повышение уровня кадрового потенциала – ключевой момент. Есть еще некоторые частные решения, например, административно-территориальные, когда объединение муниципальных образований позволяет дать импульс развитию территории. А вот внедрение проектного управления – решение универсальное. Думаю, рано или поздно оно будет повсеместно внедрено и на муниципальном уровне.
Беседу вели Евгений Крамченко, Андрей Кобелев
Источник: газета «Коммуна», №82 (26622) | Пятница, 14 октября 2016 года
.
Подробнее читайте на communa.ru ...
